«Non c’è tirannia peggiore
di quella esercitata all’ombra della legge
e sotto il calore della giustizia.»
Charles-Louis de Secondat de Montesquieu
Le radici storiche della riforma
La riforma si propone come piena attuazione dell’art. 111 della Costituzione, modificato nel 1999 con l’affermazione del principio del «giusto processo», e in coerenza con l’impianto accusatorio del codice di procedura penale, c.d. «codice Vassalli», approvato nel 1988 ed entrato in vigore nel 1989.
Il modello fondamentale di tale codice è quello «accusatorio», contrapposto a quello «inquisitorio» prevalente nel codice Rocco del 1930.
I tratti del sistema inquisitorio puro sono individuati nell’identità del giudice con l’accusatore, nelle prove introdotte dall’accusa, nella presunzione di colpevolezza, nella carcerazione preventiva.
Quelli del sistema accusatorio sono riconducibili alla distinzione tra accusatore e giudice, al diritto alla prova della difesa in condizioni di parità delle armi con l’accusa, alla presunzione di non colpevolezza, già contenuta nella Costituzione, alla previsione di custodia cautelare solo nei casi eccezionali di rischio di dispersione delle prove.
Per vari motivi, non ultime la violenza stragista della criminalità organizzata alla fine del secolo scorso, la stagione di Tangentopoli e per successive modificazioni legislative si è invece ri-formato un sistema misto che prevede tratti dell’impianto accusatorio e di quello inquisitorio, con un ritorno allo stato precedente il codice Vassalli, attraverso quella che alcuni giuristi hanno definito la «lenta agonia del processo accusatorio», che oggi risulterebbe invece corroborato dalla riforma.
Allo stesso tempo, la riforma intende contrastare la degenerazione correntizia all’interno del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), che ha conosciuto il proprio apice mediatico e giudiziario con il caso Palamara, rivelando la logica di spartizione tra le correnti dell’Associazione Nazionale Magistrati (ANM), con decisioni riguardanti anche gli incarichi di vertice dei vari uffici (presidenti di tribunale, procuratori).
Da ultimo, se si osserva il quadro internazionale e pur senza impropri parallelismi, l’Italia rappresenta oggi una singolarità nel panorama degli ordinamenti delle democrazie mature, nei quali la separazione delle carriere non è l’eccezione, ma la regola.
La legge costituzionale del 2025 e gli obiettivi
La legge sottoposta a referendum confermativo (Legge n. 253, 30 ottobre 2025, Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare e tabella comparativa), che non è una riforma della giustizia ma della magistratura, è una modifica costituzionale che istituisce un doppio CSM per le funzioni giudicante e requirente e allo stesso modo regola l’esercizio delle funzioni giurisdizionali con carriere distinte dei magistrati giudicanti e requirenti.
I due CSM sono presieduti dal presidente della Repubblica e ne sono membri di diritto il primo Presidente della Corte di Cassazione per il CSM giudicante e il procuratore generale della Corte di Cassazione per il CSM requirente. I componenti (laici per 1/3, togati per 2/3), sono estratti a sorte, tra professori ordinari in materie giuridiche e avvocati dopo 15 anni di esercizio, sulla base di un elenco compilato dal Parlamento in seduta comune mediante elezione per i componenti laici, mentre per i due vicepresidenti e per i componenti togati secondo regole affidate ad una successiva legge ordinaria.
Un’Alta Corte disciplinare, in luogo della precedente sezione disciplinare del CSM, è titolare della giurisdizione esclusiva in materia disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti. Essa è composta da 15 giudici (per 2/5 laici; per 3/5 togati). I componenti laici sono sorteggiati, tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio, per 1/5 dal presidente della Repubblica e per 1/5 da un elenco compilato dal Parlamento, i componenti togati per 2/5 da magistrati giudicanti, per 1/5 da magistrati requirenti secondo regole affidate ad una successiva legge ordinaria.
Il primo obiettivo della riforma è quindi di ottenere, con la separazione delle carriere, l’equidistanza del giudice rispetto all’accusa e alla difesa, garantendo pienamente il «giusto processo» accusatorio nel contraddittorio tra le parti, l’interruzione del rapporto di colleganza tra giudici e pubblici ministeri, la separazione infine dei percorsi professionali tra magistrati giudicanti e requirenti prevenendo il rischio di reciproci condizionamenti.
La duplicazione del CSM garantisce che ciascun ordine decida sulle questioni relative ai propri membri evitando commistioni e interferenze.
Il sorteggio dei componenti si propone di impedire le degenerazioni del correntismo, attraverso la costituzione di accordi pregressi in base all’appartenenza correntizia.
Infine, a garanzia dell’autonomia del pubblico ministero, il nuovo art. 104 riafferma che «la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente».
Il confronto civile e politico
Diverse sono le obiezioni contrarie alla riforma, a cominciare da chi vede rischi «politici» se dovesse affermarsi la legge, e una delle opinioni correnti è quindi che contrastare la riforma, soprattutto nel suo punto più qualificante (separazione delle carriere), significherebbe rendere più forte lo Stato nel caso di un’eventuale crisi democratica. La storia degli ordinamenti costituzionali racconta l’esatto contrario, cioè che la democrazia è in pericolo quando la separazione dei poteri non è compiuta.
Per l’ANM l’impianto della riforma risponde al disegno di subordinare la magistratura al potere politico e questa critica sostanziale viene fatta propria da una frazione della sinistra e dal Movimento 5 Stelle.
Un’altra obiezione è che il sistema del sorteggio dei due CSM e dell’Alta Corte disciplinare, per contrastare la degenerazione correntizia, oltre a confliggere con il sistema democratico elettivo proprio di un organismo che si autogoverna, non assicurerebbe la necessaria competenza dei magistrati nominati.
Il 4 giugno 2021, ospite a Otto e mezzo su LA7, Marco Travaglio sosteneva il sorteggio dei membri del CSM come l’unico strumento efficace per eliminare il peso delle correnti nella magistratura. Oggi ritiene che gli estensori della riforma intendano spostare l’equilibrio dei poteri dalla magistratura alla politica.
Con interventi e proposte di legge del 2021 e del 2022 il Partito Democratico proponeva la riforma del CSM e l’istituzione di un’Alta Corte, come anche riportato nel programma politico per le elezioni del 2022, «competente a giudicare le impugnazioni sugli addebiti disciplinari dei magistrati e sulle nomine contestate». Il sistema elettivo prevedeva addirittura 1/3 di componenti togati, contro i 3/5 della riforma attuale. L’attuale gruppo dirigente è oggi contrario alla riforma.
Per contro Antonio Di Pietro, che è stato il principale protagonista di una stagione forse più politica che giudiziaria, è oggi favorevole al SI al referendum, e sostiene in una recente intervista che il NO alla riforma abbia motivazioni esclusivamente politiche di contrasto al governo Meloni.
Se sia un ripensamento su eventi che hanno azzerato interi partiti democratici e che hanno coinvolto molte persone anche in iniziative non fondate, oppure di una maggiore consapevolezza del clima permanente di scontro che ha attraversato gli ultimi trent’anni non è possibile dire, nell’intervista Di Pietro afferma che questa riforma era in gestazione dal 1989 (la riforma Vassalli della quale abbiamo parlato in apertura, tuttora incompiuta) ed è ora avversata da una parte di quella stessa area ideale.
Mentre il NO è quindi la scelta di una parte del PD, del M5S e di AVS, l’opzione per il SI non riguarda soltanto il centro-destra e intellettuali liberali (come Marcello Pera e Sabino Cassese), ma anche giuristi e magistrati di diverso orientamento (come Alfredo Mantovano, Stefano Ceccanti, Augusto Barbera) e correnti della sinistra politica (parte del PD ed esponenti socialisti e radicali).
Una scelta consapevole per il SI
La riforma attua pienamente l’art. 111 della nostra Costituzione, che afferma “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo. Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”. Terzietà oggi imperfetta per via del legame istituzionale tra giudice e pubblico ministero.
L’equilibrio costituzionale tra poteri viene in questo modo interamente raggiunto e i cittadini sono garantiti più pienamente di fronte alla legge, dal momento che in uno Stato di diritto la legge regola la convivenza civile, tutela i diritti e garantisce la giustizia per il cittadino.
La giustizia, esercitata da una «un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere», come riafferma il nuovo art. 104 della nostra Costituzione, è a garanzia sia della magistratura sia del cittadino, dunque non una delega politica che potrebbe innescare un nuovo motivo di disaffezione civile ma uno strumento a tutela della libertà di tutti.
Il sistema del sorteggio, che non è detto esprima la composizione più soddisfacente nella selezione dei soggetti selezionati e nemmeno assicuri l’eliminazione di concezioni di parte, rappresenta tuttavia il rimedio più efficace alla degenerazione del sistema delle correnti, che ha reso evidente la necessità di un intervento riformatore.
Il CSM non è infatti un organo di rappresentanza della magistratura, ma un organo di rilievo costituzionale che ha il compito di decidere su questioni relative alla vita professionale dei magistrati ordinari, senza obbedire a logiche spartitorie.
Dopo anni di inazione politica, la riforma costituzionale, in attesa di essere completata nelle regole applicative da una successiva legge ordinaria, ha inteso ricondurre nei binari di un corretto equilibrio i rapporti tra i soggetti del processo e, di conseguenza, anche i rapporti tra la funzione giudiziaria e quella legislativa ed esecutiva.
Ogni riforma ha dei limiti ma è realistico osservare che, come spesso accade, la ricerca del modello perfetto finisce per vanificare ogni concreto tentativo di cambiamento e favorire la conservazione immobilista dello status quo.
A fronte di questo rischio, considerando l’impianto della legge e gli elementi di cambiamento che contiene, la scelta di votare SI appare l’opzione più ragionevole.
Immagine di apertura: Jacobello del Fiore, La Giustizia in trono tra gli arcangeli Michele e Gabriele, 1421, Gallerie dell’Accademia, Venezia
